“12·5 규획(2011~2015)”이 직면한 문제와 과제

(1)정부 주도형 경제 관리 모델의 전환

I. “12·5 규획”의 중점 과제

□ 중공 중앙정치국은 금년 10월 개최될 제 17차 5중 전회의 주요 의제로 국민경제와 사회발전을 위한 “12차 5개년 규획(약칭, “12·5규획”, 이하 “규획”)”¹⁾에 대한 제정을 건의했으며, 이를 위해 각 성(省) 단위의 “12·5규획” 준비작업과 사업계획을 기획하고 있는 중임

 - “규획”은 중국이 전면적으로 추진하고 있는 경제사회 발전 방식의 전환을 기초로 기획되고 있는 것으로 파악되고 있으며, 제 17차 5중 전회에서 “규획”과 관련됨 경제사회발전의 주요 문제들을 처리하여 통과시킬 예정임

 - “규획”은 건전한 시장경제체제의 운영을 위한 자원분배의 체계를 수립하고 국민소득의 분배시스템을 조정해 도농 간의 2원 체제를 해결하며, 공공서비스 체제를 새롭게 형성하는 등의 문제를 주요 (개혁)의제로 삼고 있음

 - 경제사회 발전 방식에 대한 개혁 논의는 이미 당 내에서 상당한 공감대를 형성하고 있으며, 향후 중국 경제 및 사회 발전에 있어 관건이란 점에서 “규획”기간 동안 이에 대한 논의는 ‘제2의 개혁’으로 평가될 가능성이 있음

 - 사회경제 발전 이념과 목표에 대한 개혁, 발전 방식(모델)의 전환과 새로운 발전 방향의 개발 등이 종합적이고 체계적이며, 전략적으로 모색될 것으로 예상되며, 사회경제 발전의 전 과정과 각 부분 등이 개혁개방의 기조와 사회경제적 수요 측면에서 전면적으로 다뤄질 전망임

□ 중국 지도부가 준비하고 있는 이번 “규획”은 사회경제 발전에 대한 일종의 ‘개혁’으로 예상되며, 이는 지금까지의 개혁 대강(大綱)에 대한 전면적인 수정으로 나타날 전망임

 - “규획”과 관련해 중국 지도부가 중점을 두고 있는 문제는 “개혁 체제의 전환”과 “발전 방식의 전환”으로 요약되며, 중국 정부를 이를 개혁대강(改革大綱)으로 표현하고 있음

 - 특히 이번 “규획”에서 중점을 두고 있는 ‘발전 방식의 전환’은 향후 중국의 경제사회 발전에 있어 결정적인 영향을 미칠 것으로 전망되는 중요 대목임

 - 30년이 지난 ‘개혁개방’정책에 대해 중국 지도부는 총체적인 전환이 필요한 과도기라 평가하고 있으며, 사회 각 계층 간의 이익분배가 개혁의 필요성을 더욱 강조하고 있다고 자평하고 있다고 전함

 - “규획” 기간 동안 진행될 ‘개혁 체제’와 ‘발전 방식’의 전환이 미칠 사회ㆍ경제 등 각 분야의 영향이 상당할 것으로 예상되는 가운데, 개혁의 주체인 정부에 대한 개혁(정치체제, 정부 내 정책 및 인식의 전환)이 선행되어야 한다는 주장도 소수이기는 하지만 존재함

□ “규획”의 추진 과정에서 중국 정부가 해결해야할 각종 사회경제적 문제들이 산적한 바, 이를 해결하기 위한 정부 정책의 선택과 집중이 강조되고 있으며, 그 중에서도 행정관리체제에 대한 개혁이 현안으로 대두되고 있음

 - 중국 정부가 해결해야할 각종 사회경제적 문제들은 다음 세 가지로 요약 가능
  ① 현재 중국의 사회주의 시장경제체제는 아직 미흡한 점이 많아, 요소 시장의 발전을 지체되고 있으며 자원 및 상품 가격의 형성 메커니즘이 아직 미성숙한 단계라는 점
  ② 국유 경제의 조정이 아직 미흡한 상황이며, 독점산업에 대한 개혁이 아직 가시적인 성과를 보이고 있지 못하다는 점
  ③ 미시경제 영역에 대한 정부 간섭의 과도하며, 이러한 정부 간섭이 시장을 적잖게 왜곡하고 있다는 점

 - 최근 비교적 빠른 속도로 발전하고 있는 투자와 소비의 성장은 주로 정부 정책에 기인한 바, 이는 행정 수단의 한계성과 단기적 처방이 가져온 한시적 효과에 지나지 않다는 평가

 - 최근 중국 정부가 중점을 두고 있는 내수 확대는 시장(메커니즘)과 사회적 역량이 전제된 상태에서만이 실효적 성과를 거두 수 있다는 점에서 “규획”은 행정관리체제에 대한 개혁을 강조하는 것으로 전해짐

 - 중국 지도부는 행정관리체제에 대한 개혁이 각종 사회경제적 개혁의 기초로 인식하고 있으며, 그 핵심은 정부기능의 전환과 관리·감독기능의 강화와 더불어, 미시경제에 대한 정부 간섭의 축소를 통해 자원분배에 대한 시장의 역할을 최대화함에 있음

II. 과도한 정부의 시장 간섭, 강화되는 국가자본주의

□ 두 차례에 걸친 글로벌 금융위기 이후, 중국의 국가자본주의(State Capitalism)²⁾가 더욱 두드러진 성장을 보이고 있음

 - 세계 경제는 크게 자유시장모델과 국유자본모델로 나뉘며, 미국은 자유시장모델을, 중국은 국유자본모델을 각각 대표하고 있음

 - 글로벌 금융위기 과정에서 미국의 소비능력이 하락한 반면, 중국의 소비능력은 증가해 중국 정부는 자신감을 갖게 되었고, 중국식 모델은 현재 “중국 특색의 국가자본주의”를 형성해 가고 있는 중임 

- 지금까지 자유시장모델에서 활동해 온 다국적기업(MNC)은 새로운 전환점을 맞이하고 있는 상황임

 - 중국의 국가자본주의가 성장하고 있는가의 문제는 중국 정부가 인정하고 있지 않은 부분이나 이러한 징후는 여러 곳에서 나타나고 있음, 특히 최근 중국 경제의 변화를 볼 때, 시장에 대한 국가의 영향력이 지속적으로 증가하는 추세임

□ 중국의 국가자본주의가 지속적으로 증가하고 있는 몇 가지 증거

 - 경제자원에 대한 정부의 통제가 증가하고 있음
  ㅇ 중국 경제가 고속성장을 함에 따라, 중국 정부의 재정 수입도 증가하고 있음
  ㅇ 2009년 중국의 재정수입은 6.8조RMB을 기록했으며, 2010년 상반기 이미 5.1조RMB를 달성함으로써 세계 2위의 규모를 달성할 것으로 전망됨
  ㅇ 공개된 중국의 재정수입은 일부분에 지나지 않으며, 실제로 토지, 광산 및 국유기업 등의 자원과 자산에 대한 수입을 모두 포함한다면 세계 최대 규모가 됨
  ㅇ 막대한 자원을 장악하고 있는 중구 정부는 경제 전반에 걸친 조정을 진행할 때 마다, 기업보다 엄청난 이익을 시장으로부터 획득하고 있음

 - 국유경제(체)의 시장 통제 능력이 강화되고 있음
  ㅇ 거시경제에 대한 조정(宏觀調控, Macro-economic Control)을 실시할 때마다, 국유경제의 강화가 이어지고 있음
  ㅇ 이러한 국유경제의 강화는 총체적인 규모의 증가뿐만 아니라, 중요 시장 영역에 대한 통제 강화로 나타나고 있음
  ㅇ 더욱 주목되는 점은 이미 시장화된 국유기업 간의 기업결합(trusts, cartels, konzern, syndicate 등의 형태)을 통해 거대한 이익연합을 형성하고 있음
  ㅇ 이러한 국유기업간의 기업결합은 시장에서 대해 과거 보다 더욱 강한 통제력과 연대로 나타나고 있음
  ㅇ 국유기업간의 기업결합은 신규시장에 대한 높은 진입장벽 형성과 대규모 자산을 통한 이익극대화, 시장에 대한 강력한 통제력을 보이고 있음

 - 중국 기업의 “조우추취(走出去, 해외 진출 전략)” 추세 중 국유경제(체)가 주류를 이루고 있을 뿐만 아니라, 그 영역과 규모 또한 상당함
  ㅇ 국유경제(체)는 국제시장에서 국가의 의지를 실현하는 대표적인 주체임
  ㅇ 중국의 투자회사들은 국가의 재산과 부를 국제시장에서 운영하는 주체임
  ㅇ 중국 투자회사들의 자산과 투자(운영)금은 국가자본주의의 행위 수단 중 하나임

III. 공공 서비스의 기능에 중점을 둘 “12·5 규획”

□ “규획”에서 논하고 있는 개혁 방안과 목표는 시장의 기능(“보이지 않는 손”)을 보다 강화시키는 것에 있음

 - 산적한 문제들과 충분하지 않은 시간들로 인해 보다 근원적인 문제들에 대한 해결이 쉽지 않다는 인식이 지도부 내에 형성되어 있음, 중공14대(1992.10.)는 사회주의 시장경제체제의 수립을 중국 경제체제 개혁의 목표로 삼았으나, 18년이 지난 지금까지도 진행 중임

 - 중국 정부는 현 사회주의 시장경제체제가 아직 미흡하다고 판단하고 있는 바, 시장 체제와 메커니즘에 있어 상당한 통제를 가하고 있음, 사실 보다 근본적인 문제 해결 방안은 시장 메커니즘과 경제사회적 역량을 통해 해결되어야 하며 이 과정에서 정부의 개입은 배재되거나 최소화되어야 함

 - 경제성장 과정과 금융위기 등과 같은 특수한 상황에서 발생하는 문제점들에 대해 국가가 인위적인 수단을 통해 성장을 유지하고 경제ㆍ사회적 안정을 효과적으로 도모하는 것은 필요하나, 이는 행정수단을 통한 단기적이고 제한적인 정책 결과일 뿐임 

 - 중앙 정부는 이번 “규획”이 정부(“보이는 손”)와 시장(“보이지 않는 손”) 관계에 역점을 두고 있으며, 양자 간의 조화로운 운영과 상호 보충 및 공동추진을 통한 경제발전 방안 모색에 중점을 두고 있다고 밝힘

□ 최근 중국은 공공재(public goods)의 공급부족 현상을 겪고 있는데, 이는 공공서비스 자원에 대한 불합리한 배분과 각종 사회발전 사업 지체 등 사회적 영역에서의 개혁이 정체(停滯)되어 나타나는 현상으로 파악됨

 - 공공재의 공급부족 현상은 정부 책임론과 직결되는데, 주로 일관성 없는 정부 정책과 시장 기능, 사회조직과 민간자본의 역할 및 활력 부족 등이 원인으로 평가됨

 - 공공서비스에 대한 정부와 시장의 한계 및 역할 분배에 대한 논의가 지도부 내부 및 유관 부문에서 활발히 논의(특히, 사회사업 영역의 개혁에 대한 원칙 규정이 가장 큰 이슈로 부각되는 상황)되고 있음

 - 일반적으로 사회적 수요는 다층적이고 다양성을 가지고 있는바, 중국 정부는 각종 사회사업 영역을 구별³⁾해 정부가 ‘기본’을 보장하고, ‘비기본(非基本)’부분은 사회와 시장에 제공함으로써 각 주체별 역할 분담을 실현하고 정부가 이를 관리·감독하는 것으로 계획 중임

 - 공공사업은 원칙과 효율성이 주안점이 되어야 하며, 지금까지의 정부 독점 형태에서 시장 메커니즘에 입각한 서비스 방식으로 전환해야 된다는 사회적 요구가 강하게 나타나도 있음

□ “규획”의 최우선 해결 과제와 목표는 공공서비스의 기능에 있으며, 이를 위해 행정관리체제의 변화를 통한 정부 기능의 최적화, 전환 그리고 사회에 대한 관리 및 공공서비스의 기능 강화를 위한 노력이 요구되고 있음

 - 제17차 2중 전회에서 제시된 행정관리체제 개혁은 2020년까지 중국 특색의 사회주의 행정관리체제 심화를 총제적인 목표로 상정했으며, “12·5규획” 기간이 이러한 행정체제 개혁에 있어 가장 중요한 시기로 평가됨

 - 이번 “규획”의 개혁 목표는 기존의 정부 주도의 경제 관리 방식을 과도기적 결과로 평가하고 이를 변화시키기 위해, 정부 기능의 핵심을 경제발전에서 사회 관리와 공공서비스 영역으로 전환시키고자 함에 개혁의 목표를 두고 있음

 - 거시경제 조정에 있어 정부는 경제와 법률의 운용뿐만 아니라, 행정수단의 개선을 통해 전략적이고 미래 지향적이며 예측 가능한 정부 정책으로 국민경제의 발전을 도모해야 하는 과제를 안고 있음

 - 정부의 주요 역할은 시장에 대한 엄격한 관리와 공정한 기준에 따른 평가로 전환되어야 하며, 사회에 대한 관리와 공공서비스의 기능 강화에도 역점을 두어야 할 것이며 이를 위해 정부기능의 최적화와 전환이 선결되어야 됨

□ 공공재는 비경합성(nonrivalry)과 비배제성(nonexcludability)의 특징으로 인해 공공선택(public choice)을 거치게 되는데, 이는 중국의 특수한 상황을 고려할 때, 중국 정부의 선택은 크게 사회 관리와 공공서비스 영역에 집중될 것으로 전망됨 

 - 사회 관리 영역: 중국 정부는 사회발전을 촉진과 사회 개혁을 추진하며 사회조직의 사회화(socialization, 교육)과 발전을 위해 사회 관리 영역에서의 사회조직의 역할 강화에 주력할 예정임

 - 공공서비스 영역: 공공서비스의 평등화 목표 실현; 정부의 책임 강화와 공정하고 정의로운 공공정책과 공공재정제도의 개혁 및 개선, 평가체제의 수립과 추진; 도농 간의 통일된 공공서비스 제도(의료, 의무교육, 사회보장 등)를 수립; 공공서비스의 다원화된 참여 시스템 모색; 공공서비스의 법률체계 수립 등

1) 중국어에서 “계획”은 한정된 시공간적 환경 하에서 강제적인 의무가 강조되는 의미로 해석되며, “규획”은 시공간적 제한이 다소 느슨한 형태로 한정되고 강제적 의무가 강조되기 보다는 방향성을 제시한다는 점에서 가이드라인(guideline)에 보다 수렴한 의미로 해석됨. 전가림, “후진타오체제의 정치·경제·외교적 특징”, 동서연구, 18권 2호, p. 68.
2) 국가가 특정한 자본주의적 기업을 직접 그 관리 하에 둠으로써 자본주의 경제 제도속에서 발전하는 경제제도로, 극가가 시장의 주요 참여자이자 운영자가 되는 것을 뜻함.
3) 중국 정부는 이를 ‘기본(基本)’과 ‘비기본(非基本)’으로 나누고 있음

 

(작성자: 호서대학교 교양학부 전가림 교수)

(자료:  中國評論新聞網, 文匯報, The Wall street Journal)

자료:  鳳凰網, 中国新闻网, 中央社

출처: KIEP(대외경제정책연구원) CSF(중국전문가포럼), 2010년 8월 23일

       http://csf.kiep.go.kr/